Het wetsvoorstel is bedoeld om twee verschillende kritische kanttekeningen van het huidige financieringssysteem op te lossen. Vanuit het oogpunt van de scholen komt een te groot gedeelte van de gelden voor het onderwijs via incidentele subsidies terecht bij de scholen. Vanuit het oogpunt van de minister zijn er buiten de subsidies onvoldoende mogelijkheden om met de gelden voor het onderwijs, inhoudelijk te sturen op doelen en kwaliteit.

De huidige gelden bestaan uit basisbekostiging, aanvullende bekostiging en extra bekostiging (voor het po), subsidies en de bekostiging via samenwerkingsverbanden. De basisbekostiging betreft het grootste deel van de bekostiging van scholen en is bedoeld voor de al bestaande brede doelen van het funderend onderwijs. Aanvullende bekostiging kan om twee redenen worden verstrekt, namelijk voor bijzondere ontwikkelingen en bijzondere omstandigheden. Met subsidies kunnen middelen aan scholen worden toegekend voor heel veel verschillende doelen. Er dient daarvoor een aanvraag te worden ingediend op grond van een subsidieregeling. Tot slot is er via de samenwerkingsverbanden geld, bedoeld om leerlingen extra ondersteuning te bieden.

Voor de basisbekostiging en de extra bekostiging is wettelijk vastgelegd dat de hoogte ervan zodanig moet worden vastgesteld dat zij voldoet aan de redelijke behoefte van een in normale omstandigheden verkerende school. Alle overige gelden zijn ‘extra’ gelden voor doelstellingen boven de basiskwaliteit. Het probleem is echter dat buiten de subsidiegelden, alle bekostiging valt onder de lumpsum. Lumpsumbekostiging kent voorts geen vanuit het Rijk specifieke en afdwingbare verplichtingen, zoals een bestedingsdoel of verplichting tot het verrichten van een bepaalde activiteit. Dit geeft de minister geen instrumenten om effectief langjarig te sturen op controleerbare beleidsdoelen. Dit wordt met het wetsvoorstel aangepast. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om voor maximaal vijf jaar gerichte bekostiging aan scholen te verstrekken. Aan deze bekostiging kunnen specifieke bestedingsdoelstellingen worden gekoppeld en specifieke verplichtingen ten aanzien van de besteding en de bestedingstermijn; de uit te voeren activiteiten en de informatieverstrekking en verantwoording. Deze bijzondere verplichtingen worden bij ministeriële regeling vastgesteld.

De bijzondere verplichtingen kunnen ook zien op de medezeggenschap. Aan een school kan als te verrichten activiteit of onderdeel van een activiteit gevraagd worden om actoren op een bepaalde manier te betrekken bij het besluitvormingsproces. Dat heeft als doel dat partijen zoals intern toezicht, schoolleider, (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad ((g)mr) en schoolbestuurder, in de gelegenheid worden gesteld om het bestuur van advies te voorzien over de inzet van de middelen.

Gerichte bekostiging is een instrument dat in ieder geval bij twee in de wet genoemde situaties kan worden ingezet. Dit zijn het verstrekken van middelen om een duurzame verbetering van het onderwijs of een versnelling hiervan teweeg te brengen en in spoedgevallen. Daarnaast is in het wetsvoorstel opgenomen dat hier bij AMvB andere situaties aan kunnen worden toegevoegd. Gerichte bekostiging dient na vijf jaar te worden stopgezet of aan de lumpsum te worden toegevoegd. Het is volgens het wetsvoorstel ook een instrument dat maar beperkt mag worden ingezet. Gerichte bekostiging mag door de school worden geweigerd.

In theorie klinkt gerichte bekostiging als een instrument dat de genoemde bezwaren tegen de huidige systematiek goed kan ondervangen. Toch krijgt het wetsvoorstel veel kritiek. Waarom is dat?

Een kritiekpunt zit in het vertrouwen dat bestaat dat dit instrument daadwerkelijk terughoudend zal worden ingezet. De verwachting bestaat dat steeds meer middelen via deze gerichte bekostiging aan scholen zal worden verstrekt en dat dit ten koste van de basis- en dus lumpsumbekostiging zal gaan. Dit betekent dat de facto de sturing en invloed van de overheid op het onderwijs zal worden vergroot, wat schuurt met de onderwijsvrijheid. In theorie zouden scholen de gerichte bekostiging kunnen weigeren omdat dit ‘extra’ middelen zijn. Dit argument houdt echter geen stand als de basisbekostiging wordt uitgehold. Daarnaast zijn scholen nu al in grote mate afhankelijk van incidentele middelen die via subsidieregelingen worden verstrekt.

De Onderwijsraad ziet vervolgens twee risico’s die ook zien op de vrijheid van onderwijs. Het eerste risico is de mogelijkheid om bij ministeriële regeling bijzondere verplichtingen te verbinden aan de gerichte bekostiging. De raad ziet in de openheid van deze formuleringen een risico dat er zonder tussenkomst van het parlement bij ministeriële regeling voorwaarden worden gesteld die een inbreuk kunnen vormen op de vrijheid van inrichting. Het tweede risico is de mogelijkheid om via een AMvB nieuwe doelen toe te voegen aan de doelbeperkingen van de gerichte bekostiging. Ook hier geldt het uitgangspunt dat de inhoud en betekenis van de wettelijke norm zo veel mogelijk door de wetgever zelf moeten worden ingevuld. Deze delegatiebepaling creëert een onbeperkte grondslag om via een AMvB toe te voegen waarvoor gerichte bekostiging kan worden ingezet. Beide risico’s werden door de Onderwijsraad overigens ook al gesignaleerd bij Wetsvoorstel strategisch personeelsbeleid en arbeidsvoorwaarden en het Wetsvoorstel wet internationalisering in balans.

Bovenstaande maakt duidelijk dat er op dit moment wrijving bestaat tussen de wens van de overheid om meer slagvaardig en sturend op te kunnen treden en de vrijheden die het stelsel nu kent om het onderwijs in te verzorgen. Daarnaast maakt de reactie op het wetsvoorstel duidelijk dat de sector onvoldoende vertrouwen heeft in de zelfdiscipline die de overheid heeft om terughoudend om te gaan met de haar gegeven sturende instrumenten.

Mocht het bovenstaande aanleiding geven voor vragen dan kunt u contact opnemen met mr. Bart Lathouwers via lathouwers@onderwijskantoor.nl. Het Onderwijskantoor verzorgt daarnaast drie fysieke lunchbijeenkomsten governance waar dit wetsvoorstel en andere relevante ontwikkelingen aan de orde zullen komen. 

8 april te kantoor Heerlen van 12.00  tot 13.30 uur
6 mei te kantoor Heemstede van 12.00  tot 13.30 uur
20 mei te kantoor De Bilt van 12.00  tot 13.30 uur (nog maar beperkt plek)

Schrijf u hier in